Die Geschichte der Gemeinsam Glücksspielbehörde der Länder – von der Anarchie zur Ordnung

Die Gründung der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder (GGL) zum 1. Juli 2021 war nicht das Ergebnis einer spontanen politischen Entscheidung. Vielmehr stand die Schaffung der deutschen Glücksspielbehörde am Ende eines jahrelangen Kampfes um eine einheitliche Regulierung des Online-Glücksspiels in Deutschland. Das Grundproblem war dabei, dass sich alle Bundesländer auf eine einheitliche Regulierung einigen mussten.

Das Glücksspielkollegium – eine verfassungswidrige Lösung

Mit dem Glücksspielstaatsvertrag 2012 gab es erstmals einen Versuch, Online-Glücksspiele in Deutschland zu regulieren. Zu diesem Zweck wurde das sogenannte Glücksspielkollegium gegründet, in dem Vertreter aus den 16 Bundesländern saßen. Das Glücksspielkollegium konnte länderübergreifende Entscheidungen mit Zweidrittelmehrheit treffen.

Allerdings erwies sich, dass das Glücksspielkollegium in der damaligen Form verfassungswidrig war. Nach frühen Einschätzungen von renommierten Gutachtern wie Christoph Degenhart, Thomas Würtemberger und Gregor Kirchhof stand das Glücksspielkollegium nicht mit dem deutschen Grundgesetz in Einklang, da eine zusätzliche Ebene zwischen Ländern und Bund geschaffen wurde, ohne dass dafür eine demokratische Legitimation vorhanden war.

Der Wendepunkt: Das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs

Am 16. Oktober 2015 verkündete der Verwaltungsgerichtshof (VGH) Hessen ein wegweisendes Urteil. Die Richter entschieden, dass das Glücksspielkollegium dem Bundesstaatsprinzip und dem Demokratieprinzip widersprach. Damit stand eindeutig fest, dass alle Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag 2012, die sich auf das Glücksspielkollegium bezogen, reformiert werden mussten.

Eigentlich war vorgesehen, dass das Land Hessen zuständig für die Vergabe von Sportwetten-Lizenzen war. Erstmals sollten auch Online-Buchmacher mit Lizenzen ausgestattet werden. Doch durch das Gerichtsurteil wurde das gesamte Verfahren ausgebremst. Die Folge war, dass die Länder eine neue Lösung finden mussten.

Paradies für illegale Anbieter – ein Billionen-Euro-Problem

Während die Bundesländer in jahrelangen Debatten und mit verfassungswidrigen Lösungen die effektive Regulierung des Online-Glücksspielmarkts verzögerten, entwickelte sich ein florierender Schwarzmarkt. Schon früh warnte Prof. Dr. Tilman Becker von der Forschungsstelle Glücksspiel der Universität Hohenheim davor, dass ein Paradies für illegale Anbieter in Deutschland entstehe.

Schon im Jahr 2015 wurde der Anteil des Schwarzmarkts auf etwa 50 % geschätzt, mit steigender Tendenz. Suchtprävention fand praktisch nicht statt, da die Anbieter ohne deutsche Lizenz bestenfalls mäßigen Spielerschutz gewährleisteten. Oft fanden aber gar keine Kontrollen statt, da die zuständigen Lizenzbehörden vor allem daran interessiert waren, über Lizenzen Geld zu verdienen.

Von Forderung nach Glücksspielkommission zur politischen Realität

Die Forderung nach einer zentralen Glücksspielaufsichtsbehörde kam direkt aus der Wissenschaft. Politisch wurde das Thema erst relevant, als der hessische Innenminister Peter Beuth im Jahr 2015 konkrete Leitlinien zur Glücksspielregulierung vorlegte. Damit landete das Thema auf der politischen Agenda. Beuth forderte damals den Bau einer Glücksspielkommission.

Allerdings gab es von Anfang an Streit zwischen den Ländern. Einige Ländervertreter wollten nicht nur Sportwetten, sondern auch Glücksspiele im Internet liberalisieren. Es gab aber auch Länder, die ein Totalverbot befürworteten. Ein historisch wichtiges Detail ist dabei, dass Schleswig-Holstein bereits im Jahr 2012 einen eigenen Weg mit einem eigenen Lizenzsystem beschritten hatte. Dadurch entstand auf dem deutschen Markt ein regelrechtes Chaos.

Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder – Kompromiss mit Konsequenzen

Nach jahrelangen Verhandlungen einigten sich die 16 Bundesländer schließlich auf den Glücksspielstaatsvertrag 2021, der explizit die Schaffung einer Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder (GGL) beinhaltet. Als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts mit Sitz in Halle an der Saale in Sachsen-Anhalt ist die GGL seit dem 1. Juli 2021 zuständig für die Regulierung des Online-Glücksspiels in Deutschland.

Die Übernahme dieser Aufgabe fand allerdings in Schritten statt:

Die Behörde ist nicht einfach eine neue Stufe der Verwaltung, sondern wird als Einrichtung des Sitzlandes (Sachsen-Anhalt) behandelt, wodurch die Verfassungsbedenken entkräftet wurden. Das war der Kompromiss: Zentralisierung ohne eine dritte Ebene zwischen Bundesländern und Bund.

Was die GGL reguliert

Die GGL vergibt Lizenzen für:

Eine weitere wichtige Aufgabe der GGL ist der Kampf gegen den Schwarzmarkt. Mit IP-Blocking und Payment Blocking sowie strengen Werberichtlinien versucht die deutsche Glücksspielbehörde allerdings bislang recht erfolglos, die Aktivitäten auf dem Schwarzmarkt deutlich zu begrenzen.

Bis Ende 2026 wird ein Evaluierungsbericht zum Glücksspielstaatsvertrag 2021 und zur Arbeit der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder vorgelegt. Viele Experten plädieren dafür, die Glücksspielregulierung zu ändern. Ein einfaches Beispiel: Derzeit gibt es nur in wenigen Bundesländern individuell regulierte Online-Tischspiele. Eine bundesweite Regulierung von Online-Tischspielen ist im Glücksspielstaatsvertrag 2021 nicht vorgesehen, da einige Bundesländer diesen Weg nicht mitgehen wollten.

Fazit: Gründung der GGL war Meilenstein – aber viele ungelöste Probleme

Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder hat keine einfache Aufgabe. Die effektive Regulierung des Online-Glücksspielmarkts scheitert mitunter daran, dass es bislang keine wirkungsvollen Maßnahmen gegen den Schwarzmarkt gibt. Gleichzeitig ist der legale Glücksspielmarkt allerdings so streng reguliert, dass er für viele Spieler uninteressant ist. Deswegen plädieren viele Experten dafür, auf der einen Seite die Regulierung des Online-Glücksspiels liberaler zu gestalten und auf der anderen Seite den Kampf gegen den Schwarzmarkt zu intensivieren.