Eine umfangreiche wissenschaftliche Evaluierung des deutschen Glücksspielstaatsvertrags 2021 sieht Deutschland auf dem letzten Platz im europäischen Vergleich im Kampf gegen illegales Glücksspiel. Die Evaluierungsstudie „Faktenbasierte Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags“ von Prof. Dr. Justus Haucap, Direktor des Düsseldorf Institute for Competition Economics (DICE) an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf, zeigt auf, wo die Schwachstellen der deutschen Regulierung liegen.
Deutsche Glücksspielregulierung unwirksam gegen illegales Glücksspiel?
Ein zentrales Ziel der Glücksspielregulierung ist der Spielerschutz. Doch die neue Studie von Prof. Dr. Justus Haucap legt nahe, dass die deutsche Regulierung nicht dazu geeignet ist, dieses Ziel auf einem hohen Niveau zu erreichen. Dabei geht es nicht um die Umsetzung der bestehenden Regeln, sondern um fundamentale Probleme. Neben dem Wirtschaftswissenschaftler Haucap waren auch Prof. Dr. Martin Nolte, Direktor des Instituts für Sportrecht an der Deutschen Sporthochschule Köln, und Prof. Dr. Heino Stöver, Professor für sozialwissenschaftliche Suchtforschung an der Frankfurt University of Applied Sciences, an der Erstellung der Studie beteiligt.
In der Studie vergleichen die Wissenschaftler die Kanalisierung in Deutschland mit anderen europäischen Ländern. Die Kanalisierungsrate gibt an, wie groß der Anteil des legalen Glücksspielmarktes am Gesamtmarkt ist. Das ist ein entscheidendes Kriterium, denn nur der Staat hat nur Zugriff auf Glücksspielanbieter und Spieler, die sich an die gesetzlichen Spielregeln halten. Auf Glücksspielanbieter und Spieler, die außerhalb der Regulierung aktiv sind, hat der Staat keinen Einfluss. Somit kann der Staat auch nicht den Spielerschutz für die Spieler auf dem Schwarzmarkt beeinflussen.
Die Studie kommt zu der Erkenntnis, dass die Kanalisierung im internationalen Vergleich mangelhaft ist. Nach Einschätzung der Forscher sind etwa Länder wie Dänemark und Großbritannien mit Kanalisierungsraten von 89 und 95 % deutlich besser aufgestellt als Deutschland. In Deutschland gibt es einen großen Streit darüber, wie hoch die Kanalisierungsrate ist. H2 Gambling Capital, ein Marktforschungsinstitut, kam jüngst auf einen Wert von 36 %. Die Gemeinsame Glücksspielbehörde geht allerdings an einer deutlich höheren Kanalisierungsrate aus.
Schlechte Kanalisierung führt zu schlechteren Spielerschutz
Es gibt keinen Streit darüber, dass eine hohe Kanalisierungsrate entscheidend dafür ist, dass ein vernünftiger Spielerschutz in der Praxis funktioniert. Wenn der Spielerschutz bei den regulierten Anbietern herausragend ist, aber nur wenige Spieler die legalen Angebote nutzen, ist das unter dem Strich nicht besonders hilfreich. Zudem tendieren erfahrungsgemäß gerade die Spieler, die besonderen Schutz benötigen, dazu, den Schwarzmarkt zu bevorzugen.
Doch warum ist das so? Auf dem Schwarzmarkt werden vermeintlich attraktivere Glücksspielangebote zur Verfügung gestellt. Es gibt kein niedriges Einzahlungslimit, kein niedriges Einsatzlimit, hohe Bonusangebote, hohe Auszahlungsquoten ohne deutsche Glücksspielsteuer und viele weitere Vorteile. Nicht zuletzt ist es vielen Spieler wichtig, dass der Staat nicht über ihre Spielaktivitäten Bescheid weiß. Mit OASIS und LUGAS gibt es in Deutschland zwei Systeme, mit denen die Spieler engmaschig überwacht werden.
Für High Roller, die mit hohen Summen spielen können und wollen, gibt es nur unzureichende Angebote in Deutschland. Zwar ist es möglich, über das Standardlimit von 1.000 € hinauszugehen. Aber dafür müssen die Spieler genau dokumentieren, dass sie über die erforderlichen finanziellen Möglichkeiten verfügen. Das klingt in der Theorie vernünftig. Aber in der Praxis sind es gerade die High Roller, die lieber auf dem unregulierten Markt spielen.
Angekündigte Reformen greifen zu kurz
Die Ministerpräsidenten haben jüngst Änderungen am Glücksspielstaatsvertrag beschlossen, um die Regulierung zu verbessern. Allerdings kommen die Autoren der Studie zu der Einschätzung, dass die Reformen nicht ausreichend seien. Der zentrale Kritikpunkt ist, dass auch mit den Reformen der regulierte Glücksspielmarkt nicht attraktiv genug werde. Aber nur mit einer hohen Kanalisierungsrate sei es möglich, einen ordentlichen Spielerschutz zu gewährleisten.
Konkret kritisieren die Wissenschaftler den Ansatz, mit möglichst vielen Verboten und Restriktionen zu arbeiten, anstatt einen attraktiven legalen Markt zu schaffen. Als Beispiel werden dafür unter anderem die Einschränkungen bei Livewetten genannt. Die deutschen Buchmacher können im Vergleich mit der internationalen Konkurrenz nur relativ kleine Livewetten-Programme zur Verfügung stellen. Viele Sportwetten-Fans treibt dies auf den Schwarzmarkt.
Verbote verhindern keine Sucht
Ein interessanter Aspekt aus der Suchtforschung ist ebenfalls in der Studie zu finden. Demnach sei es ein Irrtum, dass allein die Verfügbarkeit eines Suchtobjekts, in diesem Fall eines Glücksspielangebots, die Suchthäufigkeit erhöhe. Die Autoren der Studie halten dies für eine überholte Vorstellung. Umgekehrt sei es sogar so, dass Verbote kontraproduktiv bei der Bekämpfung von Süchten sein könnten.
Im internationalen Vergleich zeige sich, dass gerade die relativ liberal regulierten Glücksspielmärkte gute Erfolge bei der Spielsuchtbekämpfung erzielen. Die Voraussetzung für eine effektive Spielsuchtbekämpfung sei, dass möglichst viele Problemspieler den legalen Markt wählen und dadurch überhaupt erst auf dem Spielerschutz-Radar landen.
Dänemark und Großbritannien als positives Beispiel
In Dänemark und Großbritannien werden nach Einschätzung der Studienautoren relativ liberaler legaler Glücksspielmärkte gepflegt. Der Schwarzmarkt sei in diesen beiden Ländern entsprechend klein und der Spielerschutz auf einem deutlich höheren Niveau als in Deutschland.
